土地大量閑置背后的真問題

全國各個城市到底有多少塊土地在地方政府以房地產(chǎn)開發(fā)的名義出售以后被閑置了起來，這個紛擾一時的話題終于有了初步的結(jié)論。國土資源部日前召開的新聞發(fā)布會顯示，從今年3月份開始，國土部在全國范圍內(nèi)集中開展了房地產(chǎn)用地專項整治工作，各地已清理出閑置土地2815宗。這是否就是全國閑置土地的確切數(shù)字，國土部沒有說明，顯然，準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)仍有待管理部門做出努力。

　　對于這些閑置土地的形成原因，國土部土地利用管理司司長廖永林已經(jīng)明確表示，因毛地出讓后拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等由政府方面造成的原因占到六成以上。這應(yīng)該是一個符合事實的分析，然而，根據(jù)這個分析，如果我們將閑置土地的成因簡單地歸結(jié)到一些混跡于市場中的土地投機機構(gòu)的圈地囤地，顯然并不是完全符合事實。地方的政府在將土地推向市場后卻由于土地的外部條件尚未完善而導(dǎo)致開發(fā)商難以開發(fā)，這表明地方政府其實在條件還未成熟的情況下就將一些土地匆忙出售了。很顯然，已經(jīng)飽受詬病的“土地財政”制度使地方政府對出售自己掌控之中的城市土地產(chǎn)生了過度的依賴，這是造成閑置土地大量產(chǎn)生的一個重要原因。

　　但是，我們更要深入思考的是，地方政府為什么會陷入“土地財政”的怪圈？答案其實不難找到，這就是地方政府在財政資金運籌方面，已經(jīng)面臨著越來越嚴(yán)重的困難。據(jù)財政部財政科研所的統(tǒng)計，截至2009年上半年，我國地方政府的負(fù)債總額已超過4萬億元，而2009年的9萬億元信貸中，90%的資金流向了央企和各級政府的融資平臺。地方政府債臺高筑，已經(jīng)成為一個觸目的現(xiàn)象。而造成這一情況的根本原因，則在于目前中央政府與地方政府之間的財政資金分配制度不夠合理，在中央政府財政收入急劇增加的同時，各級地方政府的財政資金急劇減少，使其不得不以“窮則思變”的態(tài)度廣開財源，“土地財政”之所以成為流弊，其真正的根源正在于此。

　　從1994年開始的我國分稅制改革，對中央政府和地方政府的財政收入分配作出了向中央政府傾斜的切割。資料表明，分稅制改革以前，中央政府財政收入占全國財政收入的比重為22%左右，改革以后一下子提高到了55%左右；改革以前地方政府可以用接近80%的財政收入支撐不到20%的財政支出責(zé)任，改革以后則只能用45%左右的財政收入來支撐75%左右的財政支出責(zé)任。很顯然，這樣一個格局形成后，它導(dǎo)致的直接結(jié)果便是中央政府的實力迅速壯大，各個政府部門的財政支出預(yù)算十分寬松，以致一些部門到了每年年底需要“突擊花錢”。在這同時，中央政府為了保證地方政府的正常運轉(zhuǎn)，不得不允許地方政府舉債，對日趨嚴(yán)重的“土地財政”現(xiàn)象也聽之任之。大量城市土地閑置，加劇了我國房地產(chǎn)市場的混亂現(xiàn)象。