調整安全生產監(jiān)管思路乃大勢所趨

事件二：針對國有大礦瓦斯事故接連不斷，國家安全生產監(jiān)督管理局啟動了近年來規(guī)模最大、持續(xù)時間最長、參與人數(shù)最多的全國煤礦安全大檢查。2月23日21個共計105人的煤礦安全檢查組，分赴全國45戶國有重點煤礦進行安全檢查。原本計劃的檢查時間共16天。

事件三：國務院總理溫家寶2月23日主持召開國務院常務會議，研究部署進一步加強煤礦安全生產工作，強調各級政府和煤炭企業(yè)要加強領導，落實責任，痛下決心，標本兼治，堅決防范煤礦重特大事故的發(fā)生。國務院同時決定，把國家安全生產監(jiān)督管理局升格為國家安全生產監(jiān)督管理總局，同時專設由總局管理的國家煤礦安全監(jiān)察局，提高監(jiān)察的權威性，強化煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法。

事件四：2月25日，國務委員兼國務院秘書長華建敏向十屆全國人大常委會第十四次會議報告突發(fā)公共事件應急預案編制工作和安全生產情況時說，國務院已決定采取更加有力的措施，堅決遏制煤礦重特大事故多發(fā)的勢頭。

事件五：2月28日，國務院公布任免國家工作人員名單。國務院國有資產監(jiān)督管理委員會原副主任李毅中出任國家安全生產監(jiān)督管理總局(下稱“國家安監(jiān)總局”)局長，王顯政、王德學、孫華山、梁嘉琨為國家安監(jiān)總局副局長；趙鐵錘為國家煤礦安全監(jiān)察局局長，付建華、王樹鶴為國家煤礦安全監(jiān)察局副局長。免去李毅中的國務院國資委副主任職務。

盡管上述五個事件發(fā)生的時間不同、地點不同，但是如果將五個事件聯(lián)系起來總體思考的話，就不難看出，此次中國安全監(jiān)管體系已經(jīng)到了必須進行改革的危險地步。

筆者認為，從中國經(jīng)濟發(fā)展的整個軌跡來看，從春節(jié)到“兩會”結束的這一段時間是最為敏感的時期，所以春節(jié)之前召開的全國安全生產工作會議提出，要確保春節(jié)和“兩會”各地不發(fā)生大的安全生產事故，可就在這個關鍵時刻，遼寧孫家灣煤礦死亡214人的特大瓦斯爆炸事故發(fā)生了。

此外，據(jù)有關統(tǒng)計顯示，2004年全國一次死亡30人以上特別重大事故14起，死亡860人。從中不難看出，單單一個孫家灣礦難的死亡人數(shù)就已經(jīng)占到了去年全年的特別重大事故總人數(shù)的近1/4，孫家灣礦難給中國的安全生產監(jiān)督體系敲響了警鐘。

自去年10月以來，鄭煤集團、銅川煤礦和阜新煤礦三家大型國有煤炭企業(yè)相繼發(fā)生大型礦難，分別死亡148人、166人、213人。尤其是10天前發(fā)生的阜新礦難，213人的死亡人數(shù)創(chuàng)建國40多年來最高紀錄。死亡人數(shù)一次又一次突破紀錄，呈現(xiàn)出的“大礦大難”趨勢已經(jīng)相當明顯，鮮血警報使國務院痛下決心，中國安全生產體系的巨大變革就此開始。

在此次巨變中，有三個核心組成部分：首先是“升格”即國家安全生產監(jiān)督管理局升級為正部級的國家安全生產監(jiān)督管理總局；其次是“問責”即迅速追究主要負責人的責任；最后就是“人事調動”，即國資委書記李毅中調入國家安監(jiān)總局，主持全局工作。

“升格事件”提升安全監(jiān)管地位

國家安全生產監(jiān)督管理局的“升格事件”已經(jīng)進行了很長時間的努力，但時至今日才得以實現(xiàn)，其中不僅反映了當前全國安全生產形勢的緊迫性，而且還反映了中央對安全生產監(jiān)管思路的調整。

據(jù)了解，接連三次歷史罕見的礦難給國家安全生產監(jiān)督管理局帶來了很大壓力。甚至有專家認為，國家安全生產監(jiān)督管理機構“既是運動員，又是裁判員”，眉毛胡子一把抓，結果什么事情都沒管好。

筆者認為，事實上，作為安全生產的監(jiān)管者，安監(jiān)局也有自己的苦水。這正是目前讓人詬病的安全監(jiān)管體制：安全生產監(jiān)督管理機構實行的是屬地化管理。這在一定程度上削弱了監(jiān)察執(zhí)法的力度。這種管理體制使地方政府與地方安監(jiān)局形成上下級關系，也就造就了雙方是一個利益共同體的尷尬局面。在這種關系下，當生產與安全發(fā)生利益沖突時，安全只能讓位于經(jīng)濟效益。所謂的執(zhí)行力也就無從談起。因為這三年來，地方政府和礦主，甚至還有地方安全生產監(jiān)督管理局，串通一氣隱瞞煤礦事故比過去嚴重得多?？上攵?，在這種行政因素的干擾下，安全生產監(jiān)管的實際效用不會達到應有的水平。

因此只有提高安全監(jiān)管系統(tǒng)的整體地位，使這個部門的力量足夠大到不受干擾和影響，才能真正發(fā)揮其監(jiān)管的職能。而國務院此次決定將國家安全生產監(jiān)督管理局“升格”就包含這方面的戰(zhàn)略意圖——不準對安全生產監(jiān)管造成干擾和影響。這是國家安全生產監(jiān)管體系得到的最大的提升，從“局”到“總局”盡管只是一字之差，但是其中蘊含的中央的意圖不言自明，國家安全監(jiān)管體系就是一道屏障，而且這個屏障是以國務院這一重要國家機關為依托的。

問責制度變革更加明顯

一項統(tǒng)計顯示，中國的煤炭產量只占全球的35%，但死亡率卻占全球煤礦的80%。去年，平均每一個半小時，就有一名礦工殉職。高昂代價的能源支撐經(jīng)濟的高增長，這與當今中央領導人“以人為本”的思想背道而馳。

　　自從安全生產責任制出臺以來，歷次礦難都執(zhí)行了問責制。但現(xiàn)實情況是，問責制度在實際操作中大打折扣，流于形式。

　　在大平礦難發(fā)生前的2003年11月，鄭州煤礦安全監(jiān)察辦事處在對鄭煤集團開展安全執(zhí)法監(jiān)察時，就查出諸多事故隱患，并下達了多份現(xiàn)場處理決定書，但卻停留在“說在嘴上，寫到紙上”就打住了。2004年4月11日，鄭煤集團超化礦發(fā)生透水事故，12名礦工被困井109個小時后獲救。這一險情沒有引起鄭煤集團的高度重視，也沒有追究相關責任人的責任，反而成為救援英雄的典型事跡而大肆宣揚。而在更多的事故處理中，責任人的處分僅僅是工作調動的一種“游戲”。這種“游戲”的存在，如何能讓官員們產生“烏紗帽危機”的意識？

但是從國務院此次事故之后所采取的行動來看，這種“游戲”的規(guī)則已經(jīng)發(fā)生完全的轉變。

國務院23日的常務會議對孫家灣煤礦特別重大瓦斯爆炸事故作出了初步處罰決定。其中就包括遼寧省主管工業(yè)和安全生產工作的副省長劉國強停職檢查，責成遼寧省政府對阜新礦業(yè)集團公司和孫家灣煤礦負責人采取組織措施，待事故原因和責任查明后再作進一步處理。派出由監(jiān)察部部長李至倫為組長的國務院事故責任處理小組，對這起事故進行認真調查，嚴肅追究相關人員的責任。

　　有專家表示表示，這起事故問責更快，國務院派出由監(jiān)察部部長李至倫擔任組長的事故責任處理小組近年罕見。而媒體在評論此次礦難問責的速度時也如是說：大平礦難是在查清原委之后才做出處分副省長決定的，而孫家灣礦難卻在發(fā)生9天后就迅速實施。大平礦難問責副省長只是事后，即查清來龍去脈后才“問到實處”，正式給予行政警告處分；而在阜新礦難事件中，副省長卻是在監(jiān)察部長正式接手調查礦難前夕就宣布“停職檢查”。從實施追究的時間上面就能看出，“問責”已經(jīng)被放在了一個更加醒目的位置。

人事變動蘊藏深層次戰(zhàn)略意義

此次國家安監(jiān)總局的人事變動并不多，過去國家安監(jiān)局的主要領導人例如王顯政、王德學、孫華山等都繼續(xù)留在國家安監(jiān)總局內，但是最核心的人物發(fā)生了變化，由王顯政換成了李毅中。

李毅中1966年7月北京石油學院煉油工程專業(yè)畢業(yè)，教授級高級工程師。1998年4月起任中國石油化工集團公司總經(jīng)理、黨組書記，2000年2月任中國石化股份有限公司董事長。在出任國家安監(jiān)總局局長之前，他擔任國務院國資委黨委書記、副主任。

在人們的印象中，李毅中為人比較溫和，做事非常細致，幾乎達到事無巨細、事必躬親的地步。

剛剛出任國家安監(jiān)總局局長的李毅中表示，當前一定要做好安全生產監(jiān)督管理工作，并對安全生產的具體工作提出要求。要繼續(xù)執(zhí)行當前和今年的安全監(jiān)管工作部署，特別是幾起重大煤礦安全事故發(fā)生后，安監(jiān)局制定的措施要逐條落實，確保工作的連續(xù)穩(wěn)定，堅決遏制重特大事故發(fā)生；強化“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全生產格局，落實地方政府安全生產監(jiān)督管理職責，督促煤礦企業(yè)落實安全生產責任制，督促落實煤礦安全生產投入和技術改造，督促、組織和配合有關部門加快落實瓦斯治理的七項措施，搞好煤礦安全檢查。

從負責國有資產管理的崗位轉換到負責國家安全生產監(jiān)管崗位，李毅中的這種調動有些不正常，因為從整體上看這兩者并無多少相似的地方，而且從整個環(huán)境來看，國資委與國家安監(jiān)總局相比具有明顯的優(yōu)勢。

但筆者認為，這其中有一個細微之處很重要，而且經(jīng)常容易被人忽視，這就是國家安全生產監(jiān)督的主要對象包括國有大型企業(yè)，而國資委監(jiān)管的企業(yè)也以國有大型企業(yè)為主。兩者這種看似微妙的巧合，實際上也是體現(xiàn)了中央對安全監(jiān)管思路的調整。