做好空間規(guī)劃是?!懊裆钡那疤?/h1>

2011-03-28 13:14:27    來(lái)源:亞太博宇

對(duì)于資源環(huán)境承載能力較弱的地區(qū),通過(guò)人口與其他資源的合理流動(dòng)、以及適度開(kāi)發(fā),提高當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量,實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡發(fā)展,使之成為實(shí)現(xiàn)國(guó)土有效、有序開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要途徑……
"十二五"規(guī)劃,是凸顯"民生"的五年規(guī)劃,然而,空間規(guī)劃在帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等諸多因素的協(xié)調(diào)互動(dòng)的同時(shí),又能把民眾的切身利益體現(xiàn)出來(lái),順應(yīng)民意,讓人民生活更幸福,充分發(fā)揮出社會(huì)主義的優(yōu)越性。不過(guò),要把規(guī)劃藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí),關(guān)鍵在于增強(qiáng)空間規(guī)劃的科學(xué)性。

我國(guó)空間規(guī)劃現(xiàn)狀

中國(guó)作為世界大國(guó),擁有著960萬(wàn)平方公里得疆域,資源豐富、幅員遼闊,但同時(shí),也是人口大國(guó),承載著世界將近五分之一人類(lèi)的生存。加上自然條件區(qū)域差異很大,中國(guó)約60%的國(guó)土空間為山地和高原且空氣稀薄。適宜城市化開(kāi)發(fā)的面積中扣除必須保護(hù)的耕地和己建設(shè)空間,今后可用于城市化開(kāi)發(fā)的面積只占全國(guó)陸地國(guó)土空間的3倍。人均土地資源稀缺、適宜城市化開(kāi)發(fā)的國(guó)土面積狹小,決定了我國(guó)的城市化可供選擇的地域空間極為有限。然而,我國(guó)空間開(kāi)發(fā)上,國(guó)家缺乏合理協(xié)調(diào),各級(jí)政府各自為政,各類(lèi)規(guī)劃單位定位、作用、內(nèi)容都有缺乏比較清楚的界定,規(guī)劃數(shù)量繁多,規(guī)劃之間缺少彼此的溝通和銜接,交叉重疊和矛盾現(xiàn)象隨處可見(jiàn),于是,導(dǎo)致我國(guó)空間規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中,亂象叢生。尤其是城市密集地區(qū),在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上沒(méi)有控制意識(shí),盡量多圈地、圈好地,造成嚴(yán)重的環(huán)境壓力。而這些不合理無(wú)不反過(guò)來(lái)增加了國(guó)家規(guī)劃編制和實(shí)施的難度,影響了規(guī)劃的公信力和權(quán)威性。

應(yīng)充分學(xué)習(xí)國(guó)外成功空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

"十二五"是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期,如何做好人與自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加協(xié)調(diào)的國(guó)土空間規(guī)劃,必須認(rèn)真總結(jié)、梳理以往的開(kāi)發(fā)脈絡(luò),并充分借鑒國(guó)外一些典型國(guó)家空間開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。為了使國(guó)土更加均衡發(fā)展,在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮綜合競(jìng)爭(zhēng)力,西方發(fā)達(dá)國(guó)家在比較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下,仍注重強(qiáng)化國(guó)家空間宏觀調(diào)控功能,出臺(tái)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,通過(guò)"空間鼓勵(lì)"、"空間準(zhǔn)入"和"空間限制"等手段,協(xié)調(diào)中央和地方、地方和地方、城市和鄉(xiāng)村、資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

德國(guó):大分散小集中的開(kāi)發(fā)模式

德國(guó)的人口密度較高,但各地的差異性很大,成片或單獨(dú)的人口密集區(qū)與人口稀少的空間相區(qū)分,大體形成三種空間類(lèi)型。中心空間由突出的幾個(gè)較大的密切關(guān)聯(lián)的城市化區(qū)域構(gòu)成,以11%的領(lǐng)土面積聚集了49%和57%人口和從業(yè)人員。邊緣空間遠(yuǎn)離大的中心區(qū)域,約占領(lǐng)土的60%和總?cè)丝诘?5%。二者之間的是過(guò)渡空間,占總領(lǐng)土的30%和人口的25%以上。由于采取大分散小集中的開(kāi)發(fā)模式,德國(guó)的平均國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為12.8%,對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)非常重視并行之有效。

德國(guó)的空間規(guī)劃具有很典型的高度地方自治型特征,分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方四級(jí)規(guī)劃。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)確定空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃的基本原則和大政方針,制定規(guī)劃的總體框架,由交通-建筑和住房部與各州定期共同編制《空間發(fā)展報(bào)告》。州級(jí)空間規(guī)劃是綜合性的上位空間規(guī)劃,包括空間結(jié)構(gòu)和居民點(diǎn)結(jié)構(gòu),主要闡述州的城鎮(zhèn)體系、工業(yè)發(fā)展重點(diǎn)、減負(fù)分流地點(diǎn)以及發(fā)展軸、開(kāi)敞空間結(jié)構(gòu)和開(kāi)敞空間的保護(hù)。區(qū)域規(guī)劃是跨行政區(qū)的,考慮地方對(duì)上位規(guī)劃的接受程度,包含《州發(fā)展規(guī)劃》中涉及本地區(qū)的目標(biāo),還有一些具有跨地區(qū)意義的決定。地方政府(指城市和鎮(zhèn))制定具有法律約束力的土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。

為了增強(qiáng)規(guī)劃與政策的權(quán)威性和連續(xù)性,德國(guó)采用立法的形式,為區(qū)域規(guī)劃與政策目標(biāo)的有效實(shí)施提供法律保障。聯(lián)邦基本法和聯(lián)邦建設(shè)法、自然保護(hù)及景觀保護(hù)法、農(nóng)田建設(shè)法等部門(mén)法構(gòu)成了健全的法律法規(guī)體系。各州也有絕對(duì)的自治權(quán)和立法權(quán),根據(jù)基本法規(guī)定的理念、原則、手續(xù),制定州級(jí)法律法規(guī),德國(guó)的一些州、專(zhuān)區(qū)、市或縣都有自己的區(qū)域規(guī)劃法。

聯(lián)邦政府的財(cái)政政策中有關(guān)空間規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)定很多,一是事權(quán)和財(cái)權(quán)明確劃分,聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)社會(huì)保障、跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、全國(guó)性的結(jié)構(gòu)調(diào)整,各州政府負(fù)責(zé)州級(jí)公路和住房建設(shè),改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),以及環(huán)保、社會(huì)文教、科研、衛(wèi)生等事業(yè),地方政府負(fù)責(zé)地方公共設(shè)施、社會(huì)住宅建設(shè)和城市規(guī)劃、社會(huì)救濟(jì)、文教事業(yè)等;二是構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付制度,橫向財(cái)政平衡使財(cái)政弱州達(dá)到各州平均財(cái)力的92%,縱向財(cái)政平衡指州與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政平衡;三是國(guó)家投資政策;四是補(bǔ)貼政策。經(jīng)濟(jì)手段主要是使用誘導(dǎo)資金和減免部分稅率,德國(guó)各級(jí)國(guó)土主管部門(mén)掌握一部分政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼資金,用以引導(dǎo)企業(yè)按國(guó)土規(guī)劃要求進(jìn)行建設(shè)。此外,還可以運(yùn)用行政辦法,通過(guò)土地管理和審批的權(quán)力,制約企業(yè)的建設(shè)行為。

法國(guó):國(guó)家和地方簽合同

法國(guó)的國(guó)土整治行動(dòng)是逐步展開(kāi)的。雖然不同時(shí)期的開(kāi)發(fā)重點(diǎn)有所差異,但總體上是以均衡化作為國(guó)土整治的基本方針,采取"以大區(qū)權(quán)限提升為基礎(chǔ),以多極城市和城市圈建設(shè)為核心,以國(guó)家綜合公共服務(wù)規(guī)劃為主導(dǎo)"的空間開(kāi)發(fā)模式。1980年初對(duì)計(jì)劃化體制實(shí)行了重大改革,國(guó)家和地方的規(guī)劃管理職責(zé)有所分工。中央政府負(fù)責(zé)制定《國(guó)土建設(shè)開(kāi)發(fā)基本法》和配套的《地區(qū)協(xié)作法》等、以及《國(guó)土規(guī)劃總綱》。大區(qū)作為一級(jí)完全獨(dú)立的行政單元,許多國(guó)土整治項(xiàng)目都在大區(qū)設(shè)計(jì)、實(shí)施,國(guó)家與大區(qū)簽署公共投資項(xiàng)目規(guī)劃和費(fèi)用分?jǐn)偟暮贤3鞘幸?guī)劃大綱由市鎮(zhèn)間組織的聯(lián)合機(jī)構(gòu)來(lái)制定,需要國(guó)家、大區(qū)議會(huì)和省議會(huì)共同審議。土地占用綱領(lǐng)由市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)制訂,具有法律效應(yīng)。

政府通過(guò)調(diào)整全國(guó)城市空間結(jié)構(gòu),促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展。首先,嚴(yán)格控制巴黎人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)繼續(xù)膨脹和盲目發(fā)展。同時(shí),在巴黎周邊興建衛(wèi)星城或新城、副中心。此外,建立多極中心城市(即平衡大城市),使里爾魯貝、南錫-梅茲、斯特拉斯堡、里昂-圣太田-格勒諾布爾、馬賽-??怂埂D盧茲、波爾多、南特-圣納澤爾逐步成為大區(qū)的行政與經(jīng)濟(jì)中心,其中一些城市周?chē)布娂娊⑿l(wèi)星城,形成城市圈;加速發(fā)展地方中小城市,使大中小城市有層次地發(fā)展。

政府制定國(guó)家綜合公共服務(wù)規(guī)劃,編制年限為20年,以國(guó)家為地域范圍,制定九項(xiàng)對(duì)國(guó)土利用具有結(jié)構(gòu)性影響的公共設(shè)施發(fā)展規(guī)劃,即高等教育與科研、文化、衛(wèi)生保健、信息通訊、旅客運(yùn)輸、貨物運(yùn)輸、能源、自然保護(hù)用地、體育設(shè)施。大區(qū)作為一個(gè)重要的考察單元,與中央政府簽訂了《國(guó)家綜合服務(wù)合同》。綜合服務(wù)規(guī)劃采用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的形式,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的空間組織與其功能運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào),為國(guó)民提供較為均等的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),引導(dǎo)國(guó)土均衡發(fā)展。

荷蘭:"綠心"牽頭的開(kāi)發(fā)模式

荷蘭人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要集中于西部地區(qū)以農(nóng)田為中心的環(huán)狀城市群,為避免各城市郊區(qū)連接起來(lái)及向環(huán)形中心擴(kuò)展,采用"以'綠心'為掣肘,以城市區(qū)域和國(guó)家城市網(wǎng)絡(luò)為重點(diǎn)"的"多極核網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)"模式,保持在世界上獨(dú)一無(wú)二的城鄉(xiāng)格局。

環(huán)境要素成為荷蘭國(guó)土規(guī)劃的剛性約束,大面積的森林、河流、耕地等開(kāi)敞空間完好保存,國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為13%。荷蘭的"綠心"是惟一由中央政府規(guī)劃和建設(shè)的國(guó)家級(jí)景觀,對(duì)其中心的自然、農(nóng)業(yè)、生態(tài)景觀進(jìn)行永久的保存、維護(hù)和強(qiáng)化,使"綠心"發(fā)揮在城市發(fā)展空間與國(guó)家自然環(huán)境空間中的協(xié)調(diào)作用,既限制城市的無(wú)序擴(kuò)張,又保護(hù)綠地景觀和農(nóng)業(yè)發(fā)展,以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃的相互依存。此外,中央政府還對(duì)十幾個(gè)國(guó)家風(fēng)景區(qū)進(jìn)行保護(hù),并通過(guò)生態(tài)廊道連接不同保護(hù)區(qū)。

以城市為核心的城市空間體系建設(shè)在荷蘭國(guó)土空間規(guī)劃中占有顯著的地位。"城市區(qū)域"是圍繞"綠心"的一系列城市,是荷蘭的中心區(qū)域,形成以鹿特丹和阿姆斯特丹市區(qū)為中心展開(kāi)的南北兩翼。"國(guó)家城市網(wǎng)絡(luò)"是最近一次國(guó)家空間規(guī)劃中在"城市區(qū)域"的基礎(chǔ)上提出的,由6個(gè)城市網(wǎng)絡(luò)組成。在每一個(gè)城市區(qū)域或城市范圍內(nèi),荷蘭堅(jiān)持集約開(kāi)發(fā),充分利用現(xiàn)有空間資源,提高土地等資源的利用效率。在重視自身國(guó)際化大都市區(qū)發(fā)展規(guī)劃的同時(shí),"國(guó)家城市網(wǎng)絡(luò)"還提出在歐盟概念上的區(qū)域協(xié)調(diào)。

由于國(guó)土面積

在人均在國(guó)家的"頂層設(shè)計(jì)"

要加快規(guī)劃體制改革,從加強(qiáng)規(guī)劃綜合管理入手,研究和統(tǒng)籌各類(lèi)空間規(guī)劃的關(guān)系,明確各項(xiàng)規(guī)劃的層級(jí)與分工,特別要突出"頂層設(shè)計(jì)"的指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用,增加規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。國(guó)家一級(jí)的規(guī)劃重在制定國(guó)土開(kāi)發(fā)的大政方針和相配套的法律框架,樹(shù)立規(guī)劃的權(quán)威性,做到依法行政;與時(shí)俱進(jìn),建立和不斷調(diào)整符合我國(guó)實(shí)際的規(guī)劃理念;解決跨區(qū)域問(wèn)題和特定地區(qū)的發(fā)展方向。在戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性的國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和各類(lèi)涉及空間布局的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的相互銜接和協(xié)調(diào),從而為規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序提供有力的科學(xué)指導(dǎo)。地方規(guī)劃要分級(jí)、具體、有約束力,使規(guī)劃真正指導(dǎo)建設(shè)實(shí)踐,注重實(shí)效,有的放矢。

必要的資金支持手段

我國(guó)面臨區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大等問(wèn)題,其實(shí)從上述國(guó)家的發(fā)展歷程看,地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡是長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象,能否實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展的關(guān)鍵在于市場(chǎng)的力量和企業(yè)行為;但政府應(yīng)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供均等的發(fā)展平臺(tái),以縮小不同地區(qū)居民生活質(zhì)量差距為目標(biāo),而不以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的均衡布局為目標(biāo)。我國(guó)應(yīng)逐步建立起空間開(kāi)發(fā)資金投入機(jī)制,加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)作用,加快具有全局意義和跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐,以推進(jìn)政府公共服務(wù)的均等化為主,加大和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。在適合發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū),重視提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次,充分依靠科技創(chuàng)新,鼓勵(lì)、促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的落地和壯大,增強(qiáng)區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和發(fā)展后勁。調(diào)整、制定有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)政策,鼓勵(lì)有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目上馬,對(duì)企業(yè)實(shí)施稅收減免、投資補(bǔ)貼、折舊補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼、及融資輔導(dǎo)等措施,通過(guò)政策性銀行貸款、貼息、參股、控股等形式加以引導(dǎo)和支持。

合理引導(dǎo)人口流動(dòng)

無(wú)論以中小城市為主、還是以大中城市為主來(lái)承載人口,都是為了提高空間利用效率,提供集約、便捷的基本公共服務(wù),創(chuàng)造集中、大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此,我們應(yīng)探索并合理引導(dǎo)人口流動(dòng),對(duì)于資源環(huán)境承載能力較弱的地區(qū),通過(guò)人口與其他資源的合理流動(dòng)、以及適度開(kāi)發(fā),提高當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量,實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡發(fā)展,使之成為實(shí)現(xiàn)國(guó)土有效、有序開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要途徑。

重視生態(tài)網(wǎng)絡(luò)及廊道建設(shè)

根據(jù)有關(guān)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),在國(guó)土規(guī)劃中只是簡(jiǎn)單地劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)還不夠,必須逐步把這些地區(qū)有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)構(gòu)成生態(tài)網(wǎng)絡(luò),避免出現(xiàn)"生態(tài)孤島",今后要高度重視生態(tài)網(wǎng)絡(luò)及廊道等的建設(shè),如水系、綠色走廊等,創(chuàng)造足夠的可能性使動(dòng)物能夠自由遷移,從而保持物種交流的頻率和基因的質(zhì)量,增強(qiáng)全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)能力。

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