“寅吃卯糧”式的土地財(cái)政何時(shí)改

土地財(cái)政，又叫第二財(cái)政。中國(guó)的"土地財(cái)政"主要是依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，也就是說(shuō)通過(guò)賣(mài)地的土地出讓金來(lái)滿(mǎn)足財(cái)政需求。這種寅吃卯糧的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，其制度弊端已越來(lái)越明顯、突出，理應(yīng)退隱歷史舞臺(tái)……
2009年，全國(guó)土地出讓金高達(dá)1.6萬(wàn)億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的48.8%。而根據(jù)財(cái)政部3月5日提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議的2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況顯示，2010年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入更是達(dá)到了29109.94億元，完成預(yù)算的213.2%。

10年來(lái)，各地土地出讓金收入增長(zhǎng)迅速。地方政府嚴(yán)重依賴(lài)土地出讓金等相關(guān)收入，是為"土地財(cái)政"。"土地財(cái)政"不可持續(xù)，背后蘊(yùn)藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)。為地方政府開(kāi)辟新財(cái)源以遏制"賣(mài)地沖動(dòng)"，破解地方政府"土地財(cái)政依賴(lài)癥"已尤為迫切。

土地財(cái)政實(shí)質(zhì)

土地財(cái)政，從收入來(lái)源看，主要包含兩大類(lèi)：一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅，等等。目前，地方政府重點(diǎn)征收的是房地產(chǎn)稅和建筑稅，有些地方這兩項(xiàng)稅收甚至占地方總稅收收入的百分之三四十；二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新菜地建設(shè)基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出讓金，出讓金占地方預(yù)算內(nèi)收入的比重已達(dá)百分之四五十，少數(shù)地方甚至超過(guò)預(yù)算內(nèi)收入。

以上兩部分收入有內(nèi)在的聯(lián)系：政府出讓土地，獲得非稅收收入--出讓金，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)得到土地搞開(kāi)發(fā)，又可增加政府的稅收--房地產(chǎn)稅和建筑稅。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這似乎是個(gè)良性循環(huán)。在這個(gè)循環(huán)中，源頭是出讓國(guó)有土地使用權(quán)。顯然，要維持這個(gè)循環(huán)，就必須不斷出讓土地。而要不斷出讓土地，就要不斷征收農(nóng)民的集體土地?？梢?jiàn)，土地財(cái)政是一種土地?cái)U(kuò)張與征占的機(jī)制。

與此相關(guān)，現(xiàn)實(shí)中還有"土地金融"問(wèn)題：政府用征收和儲(chǔ)存的土地，向銀行抵押融資，這種做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融資額，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地財(cái)政的收入，這也是一種促使城市土地?cái)U(kuò)張、征占農(nóng)民集體土地的機(jī)制。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，出讓方式獲取的土地使用權(quán)，可以抵押。而對(duì)未經(jīng)出讓的土地，能否抵押，法律并無(wú)明確規(guī)定。按照《行政許可法》，凡法律沒(méi)有明確許可的，政府都不能做。因此，嚴(yán)格說(shuō)，政府的土地融資活動(dòng)，大多都屬于違法活動(dòng)。

從理論上看，土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價(jià)格，實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對(duì)企業(yè)當(dāng)年利潤(rùn)的扣除，屬于社會(huì)一次分配范疇。對(duì)企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預(yù)支未來(lái)利潤(rùn)，屬于負(fù)債經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)實(shí)生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，負(fù)債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來(lái)支付，本質(zhì)上仍然是負(fù)債。企業(yè)如果經(jīng)營(yíng)得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負(fù)債；如果經(jīng)營(yíng)不好或者破產(chǎn)了，就不能清償。如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終則會(huì)轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題。

由此可見(jiàn)，從整個(gè)社會(huì)的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。就是說(shuō)，政府以土地出讓金搞建設(shè)，是以透支用地企業(yè)或個(gè)人的未來(lái)收益為前提的。由此不難做出如下判斷：所謂土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來(lái)收益，謀取眼前的發(fā)展方式。形象地說(shuō)，就是"寅吃卯糧"。

土地財(cái)政成因

土地財(cái)政的形成，既有內(nèi)因，也有外因。

就內(nèi)因而言，主要是現(xiàn)行土地管理制度。反思中國(guó)土地管理的制度安排，一個(gè)突出的問(wèn)題，是政府有關(guān)部門(mén)既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)，所謂集"裁判員"與"運(yùn)動(dòng)員"于一身。經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)主體的活動(dòng)，具體到國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個(gè)作為政府的職責(zé)，客觀(guān)上使各級(jí)地方政府成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，這是土地財(cái)政形成的主要制度基礎(chǔ)。近些年發(fā)生的許多土地問(wèn)題，也都是由此派生出來(lái)的。例如，不同層級(jí)政府的職能錯(cuò)位問(wèn)題。中央和省級(jí)政府并不直接掌握任何土地，其主要職能是管理。而城市政府，不管是直轄市，還是省會(huì)城市，還是計(jì)劃單列市，以至地、縣級(jí)市的政府，都是直接掌管土地的，其職能是既有管理，又有經(jīng)營(yíng)。有經(jīng)營(yíng)就有利益，當(dāng)經(jīng)營(yíng)與管理發(fā)生矛盾時(shí)，由于經(jīng)營(yíng)利益涉及地方發(fā)展，必然導(dǎo)致管理服從經(jīng)營(yíng)，而不是相反。

對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)調(diào)控，中國(guó)與西方國(guó)家有很大不同。西方國(guó)家表現(xiàn)為政府調(diào)控企業(yè)和個(gè)人，而中國(guó)則更多是中央政府調(diào)控地方政府。其原因之一，即在于此。又如，征地制度改革和集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)問(wèn)題。任何經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，都是以追求收益最大化為目的，政府如果從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不可能例外。政府經(jīng)營(yíng)土地的收入，來(lái)源于農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的級(jí)差收益。為了保證收益最大化，很自然地要壓低征地費(fèi)用，并且限制農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)?？梢?jiàn)，問(wèn)題的主要根源，在于政府成了市場(chǎng)主體，在于政府以管理手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目的。這個(gè)問(wèn)題不解決，單純改革征地制度，一是恐怕很難改得徹底，二是即使是不徹底的改革措施，落實(shí)起來(lái)也會(huì)阻力重重?？傊F(xiàn)行土地管理體制允許政府經(jīng)營(yíng)土地，是生成土地財(cái)政的主要內(nèi)因。此外，雖然科學(xué)發(fā)展觀(guān)提出多年了，但干部考核標(biāo)準(zhǔn)和選拔辦法，仍未根本改變，這也是導(dǎo)致干部片面追求土地財(cái)政的重要內(nèi)因。

就形成土地財(cái)政的外因而言，主要是財(cái)稅體制不合理，地方政府的財(cái)力與事權(quán)不匹配。上世紀(jì)90年代，分稅制改革取得偉大成績(jī)，問(wèn)題是地方財(cái)政分配比例過(guò)小。后來(lái)，中央把城鎮(zhèn)化作為重要的戰(zhàn)略方針，各級(jí)城市的政府首當(dāng)其沖，承受巨大壓力，普遍面臨的問(wèn)題是發(fā)展資金不足。恰在這時(shí)，土地使用制度改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，有償使用土地制度歷經(jīng)10年，終于基本確立下來(lái)。1998年，政府機(jī)構(gòu)改革和換屆，這是個(gè)分水嶺。此次換屆后，各級(jí)城市政府普遍從土地管理制度上，找到了解決財(cái)力不足問(wèn)題的出路，土地財(cái)政逐漸形成。其實(shí)，早在上世紀(jì)80年代，在討論為什么要實(shí)行有償使用土地制度時(shí)，就存在著認(rèn)識(shí)上的分歧。不少人從增加政府財(cái)政收入的角度，主張土地有償使用，他們側(cè)重強(qiáng)調(diào)國(guó)家土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。但也有人認(rèn)為，實(shí)行土地有償使用，主要是為了發(fā)揮地租的調(diào)節(jié)作用，理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系。為此必須防止單純財(cái)政觀(guān)點(diǎn)，因?yàn)槠孀非笳刈馐杖胱畲蠡?，可能?huì)侵蝕企業(yè)的正常利潤(rùn)，反而不利于理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系。當(dāng)時(shí)的討論，并未就這個(gè)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。但是，從后來(lái)的實(shí)踐看，實(shí)際上是財(cái)政觀(guān)點(diǎn)占了主導(dǎo)地位，最終形成了土地財(cái)政。這是土地財(cái)政的外部制度條件。

土地財(cái)政利與弊

土地財(cái)政，作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種工具，可謂利弊互見(jiàn)。

在中國(guó)，土地財(cái)政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國(guó)城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，其奧秘就在城市政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，積聚了大量建設(shè)資金。城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，市民生活質(zhì)量不斷提高，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量外地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。其正面效應(yīng)不容否定。但是問(wèn)題也由此而生。

第一，土地財(cái)政惡化了國(guó)民收入分配，抑制了民間投資。本世紀(jì)初，就有財(cái)政專(zhuān)家研究提出，當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的各種收入加起來(lái)，已占GDP的30%以上，達(dá)到甚至超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。政府收入占GDP比重過(guò)高，一方面導(dǎo)致居民特別是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，另一方面抑制了社會(huì)投資。雖然中央采取了許多措施，大力調(diào)整國(guó)民收入分配格局，但迄今并未根本改變。尤其值得關(guān)注的是，土地收入大多集中用于城市，城鄉(xiāng)差距和和地區(qū)差距，不僅沒(méi)有縮小，反而更加擴(kuò)大了。

第二，政府投資影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。政府掌握的大量資金投向哪里，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導(dǎo)作用。多年來(lái)，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動(dòng)了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，過(guò)度的發(fā)展占用了大量社會(huì)資源，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針背道而馳。

第三，更不能忽視的是資源、資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。土地出讓收入由本級(jí)政府"自收自支"，長(zhǎng)期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制。近些年來(lái)，各地搞了不少"政績(jī)工程"，攀比之風(fēng)愈演愈烈，老百姓深?lèi)和唇^。在此過(guò)程中，少數(shù)黨政干部財(cái)大氣粗，揮金如土，為所欲為；同時(shí)"土地尋租"活動(dòng)愈演愈烈，公款化為個(gè)人"灰色收入"的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，公眾反應(yīng)強(qiáng)烈。

第四，土地財(cái)政機(jī)制不改變，保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談。同時(shí)，土地財(cái)政使地方政府的收入過(guò)分依賴(lài)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。而在中國(guó)現(xiàn)實(shí)中，由于集體土地不能開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)商其實(shí)處于天然壟斷地位，這使其有可能大肆抬高房?jī)r(jià)，廣大中低收入市民的住房問(wèn)題，很難得到解決。
總的來(lái)看，在中國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，土地財(cái)政曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來(lái)越明顯、突出，已經(jīng)成為今后中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的障礙。今后，應(yīng)該切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，讓土地財(cái)政逐步退隱歷史舞臺(tái)。

出路何在

其實(shí)，土地批租制，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，并不是個(gè)案，而是具有普遍性。例如，在土地資源稀缺的荷蘭，不僅土地用途管制十分嚴(yán)格，而且規(guī)定任何土地交易，政府都可以?xún)?yōu)先購(gòu)買(mǎi)。同時(shí)，法律又規(guī)定，政府不得從土地獲取任何收益。政府購(gòu)買(mǎi)土地的目的，是為了控制房?jī)r(jià)，解決居民的住房問(wèn)題。就是說(shuō)，荷蘭政府的惟一職能，就是公共管理，不從事任何經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府收入的主要來(lái)源是稅收。其他西方國(guó)家，也大體如此。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，政府管理部門(mén)不能同時(shí)又是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。這應(yīng)成為中國(guó)下一步改革借鑒的方向。

借鑒不等于照搬。中國(guó)不同于西方國(guó)家的特殊性是土地實(shí)行公有制--中國(guó)《憲法》規(guī)定，城市土地歸國(guó)家所有。因此，凡用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的國(guó)有城市土地，國(guó)家作為所有者，應(yīng)當(dāng)收取地租（地價(jià)）。這不僅因?yàn)榈刈馐峭恋厮袡?quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，更重要的是，地租作為土地的價(jià)格，還是重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，國(guó)家可以運(yùn)用它來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。在不同級(jí)差的土地上經(jīng)營(yíng)，企業(yè)的利潤(rùn)會(huì)有很大差異，把因土地級(jí)差產(chǎn)生的超額利潤(rùn)作為地租收取，有利于平均利潤(rùn)率規(guī)律發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，有利于企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，開(kāi)展平等競(jìng)爭(zhēng)。

因此，國(guó)家出租、出讓土地使用權(quán)的改革必須堅(jiān)持，而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大土地有償使用范圍。同時(shí)，需考慮在以下幾個(gè)方面深化改革。

第一，成立"土地國(guó)資委"，改革集土地管理與土地經(jīng)營(yíng)于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營(yíng)土地的職能?？蓞⒄諊?guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立類(lèi)似國(guó)資委那樣的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，作為政府機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地方面的工作。同時(shí)，成立國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，由其以經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓?zhuān)虺鲎?，或?lián)營(yíng)，或入股，負(fù)有保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。這些國(guó)有土地開(kāi)發(fā)公司，作為市場(chǎng)主體，應(yīng)按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。作為國(guó)有公司，還要接受?chē)?guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)的管理和指導(dǎo)，必要時(shí)也要服從國(guó)家的要求，承擔(dān)一定的參與宏觀(guān)調(diào)控的責(zé)任。如此改革后，"土地國(guó)資委"，應(yīng)重點(diǎn)考慮如何運(yùn)用地租杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，抓好相關(guān)理論建設(shè)和政策研究與制定。而各級(jí)政府的土地管理部門(mén)只需專(zhuān)注于管理，不會(huì)再發(fā)生不同層級(jí)政府的職能錯(cuò)位問(wèn)題。政府也不再是"運(yùn)動(dòng)員"，避免了與民爭(zhēng)利，可以大大提高政府管理的公信力。

第二，以基金式管理為最終目標(biāo)，嚴(yán)格規(guī)范土地收益的使用支出，杜絕"寅吃卯糧"的短期行為。為此，必須進(jìn)一步深化分稅制改革，使地方財(cái)政有穩(wěn)定的稅源；還要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)公共管理職能，弱化直接抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，最終使地方政府的財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)。顯然，這需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的過(guò)渡期。在此過(guò)程中，土地收益的分配使用，還必須考慮現(xiàn)行的利益格局。就是說(shuō)，土地財(cái)政還不可能一下子取消。但是，土地收益的獲取方式變了，分配使用的渠道變了。在新的方案下，國(guó)有土地公司經(jīng)營(yíng)土地，其實(shí)是代表國(guó)家向用地者收取地租。雖然是采取了市場(chǎng)化運(yùn)作，但本質(zhì)上是國(guó)家行為，因而有很強(qiáng)的政策性。國(guó)有土地公司的經(jīng)營(yíng)收益，應(yīng)當(dāng)全額上交國(guó)家財(cái)政。為了防止這些公司重蹈覆轍，片面追求土地收益最大化，不宜以收益多少為主要考核指標(biāo)。同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)也應(yīng)多樣化：一般工商企業(yè)用地，更適合采用年租制和入股方式；大型企業(yè)、外資企業(yè)、開(kāi)發(fā)商等，可以采用出讓方式。

第三，應(yīng)該放開(kāi)"集體建設(shè)用地入市"。城市中存在集體土地，目前在全國(guó)已是普遍現(xiàn)象。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，把集體建設(shè)用地征為國(guó)有的阻力越大。未來(lái)不妨進(jìn)一步解放思想，允許城市的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，使用集體建設(shè)用地，即允許集體建設(shè)用地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)。在允許"農(nóng)地入市"后，相關(guān)的地租（地價(jià)）收入，可用于保障已變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，還可發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。同時(shí)也有助于從源頭上抑制土地財(cái)政的片面增長(zhǎng)，化解社會(huì)矛盾。至于由此可能產(chǎn)生的地產(chǎn)泡沫等，可運(yùn)用稅收手段加以控制。

當(dāng)然，以上改革建議，涉及許多重大理論、法律、政策問(wèn)題，有待進(jìn)一步深入研究與討論。